加强农业资源环境保护 促进农业可持续发展

农业生产是一个依赖于自然又受人工控制的特殊生产过程，与资源环境高度相关。如果说农业是国民经济的基础，资源环境则是这个基础的基础。两者关系处理的好，可以在满足农产品需求的同时，实现与自然和谐发展。在我国几千年的农耕文明史中，不乏梯田系统、稻田养鱼、间作轮作、庭院经济等天人合一的成功范例。但若对自然资源索取无度，不仅会破坏赖以生存的环境条件，甚至会反过来影响到农业生产自身。农业这种与自然生态系统的密切联系，决定了其在生态文明建设中的独特性。党的十八大把生态文明建设放在突出地位，对推动农业可持续发展提出了新的要求，指明了努力方向。

一、农业资源环境保护工作进展与成效

实现农业可持续发展，最重要是处理好发展与保护的关系。随着农业生产力水平的提高，“吃饱肚子”压力的减轻，农业农村经济发展越来越重视有效保护环境和合理利用资源，更加自觉地走生产发展、生活富裕、生态良好的发展之路，现代农业与资源环境协调发展有了新的进展。

（一）现代农业建设取得历史性成就

这些年，中央着眼全局、审时度势，坚持把“三农”工作作为全党和全部工作的重中之重，连续制定10个中央1号文件，出台了一系列强农惠农富农政策，农业农村发展取得了举世瞩目的伟大成就，创造了“三农”发展又一个黄金期。粮食生产实现“九连增”，13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手里。2012年我国粮食产量达11 791亿斤斤为非法定计量单位，1斤=500克。——编者注，实现半个世纪以来首次连续9年增产，9年累计增产3 177亿斤，是新中国成立以来增产幅度最大的时期。粮食产量连续5年稳定在10 500亿斤以上，标志着我国粮食综合生产能力跨上了新台阶，水稻、小麦、玉米三大主要粮食品种自给率达到98%。可以说是“手中有粮、心中不慌，丰衣足食、喜气洋洋”。主要农产品供给充足，质量安全水平不断提升。2012年棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水产品等农产品样样增产、全线飘红，打破了以往常常出现的“粮上经下、粮下经上”的局面。油料、蔬菜、水果、肉类、禽蛋和水产品产量连续多年居世界第一位，农产品质量安全保持了总体平稳、逐步趋好的发展态势。农民增收实现“九连快”，农村生产生活条件显著改善。2012年农民人均纯收入7 917元，实际增长10.7%，高出GDP实际增速2.9个百分点，增幅连续3年超过城镇居民收入增幅。同时，公共财政的阳光开始更多地照耀到农村，农村水、电、路、气、房建设成效显著，实现了真正意义上的义务教育，新型农村合作医疗、农村最低生活保障、新型农村社会养老保险等制度基本实现对农村人口的全覆盖，越来越多农民从温饱走向小康。可以说，现代农业发展突破了日益趋紧的资源环境束缚，满足了世界上最大规模也是最快速度的工业化、城镇化对农产品供应、劳动力和土地供给、农村消费增长的需求，没有出现粮食短缺、农业萎缩和农村凋敝，应对了国际粮食和农产品市场波动，支撑了经济社会发展大局。习近平总书记称赞“这是一颗定海神针”。

（二）农业发展方式转变迈出坚实步伐

各级农业部门努力推动农业投入方式、生产方式和组织方式转变，推动农业走上科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源充分利用的发展道路。促进农业生产方式向资源节约型、环境友好型转变。下大力气转变粗放的农业发展方式，坚决执行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，以节地、节水、节肥、节药、节种、节能和资源综合循环利用为重点，推广一系列农业节本增效技术，促进了资源永续利用。仅以推广保护性耕作技术为例，截至2012年底，保护性耕作面积已突破1亿亩亩为非法定计量单位，1亩=1/15公顷。——编者注，每亩地可节省灌溉用水20%左右，提高土壤有机质含量0.01～0.06个百分点，同时可降低作业成本30%以上，增产5%～15%。促进农业生产增长向依靠物质技术装备水平提升转变。坚定不移地用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，大力发展设施农业，加快推进农业机械化，加强农业防灾减灾体系建设，形成稳定有保障的农业综合生产能力。2012年农业科技进步贡献率达到54.5%，单产提高对粮食增产的贡献率达80.1%；农机总动力突破10亿千瓦，耕种收综合机械化水平达到57%，标志着我国农业生产正在实现从主要依靠增加资源要素的投入向主要依靠科技进步、从主要依靠人力畜力向主要依靠机械动力的重大转变。促进农业劳动者向新型农民转变。当前农业劳动力供求结构进入总量过剩与结构性、区域性短缺并存的新阶段，关键农时缺人手、现代农业缺人才、新农村建设缺人力问题日益突出，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化日趋明显。今后“谁来种地、谁来养猪”成为一个重大而紧迫的课题。各级农业部门坚持把培养新型职业农民作为关系长远、关系根本的大事来抓，积极开展农民培训，切实加强农村实用人才开发，确保了农业发展“后继有人”。

（三）农业生态环境保护措施不断加大

各级农业部门不断加大农业污染防治和生态保护力度，大力发展生态农业、循环农业和绿色农业，取得了积极进展。农业资源保护与建设全面加强。近年来，我们突破了水盐监测、土壤改良等技术，一批盐碱化、酸化中低产田变成了高产粮田。种质资源保护利用取得长足进步，建成了我们自己的种质库和基因银行。特别是在加强草原保护方面做了大量工作。我国拥有天然草原近60亿亩，约占国土面积的41.7%，相当于耕地面积的3.2倍、森林面积的2.3倍，居世界第二位。由于气候变化和地理、历史等原因，草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制。我们认真贯彻落实国务院《关于加强草原保护与建设的若干意见》和《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，启动一系列草原保护建设工程项目，全面建立草原生态保护补助奖励机制，在生态脆弱地区全面实施禁牧休牧，其他地区开展轮牧休牧和以草定畜。累计落实草原承包面积41亿亩，禁牧面积14亿亩，草畜平衡面积26亿亩，草原超载过牧率持续下降，生态环境加快恢复。农业生态环境建设不断强化。初步建立了全国农业面源污染监测网络，推广地膜回收利用、畜禽养殖废弃物无害化处理和资源化利用等技术，农业面源污染监测与防治能力不断提高。先后禁用了甲胺磷等33种高毒高风险农药，推广测土配方施肥面积达到13.5亿亩，惠及全国三分之二农户，全国累计减少不合理施肥850多万吨，相当于节约燃煤2 220万吨、减少二氧化碳排放5 730万吨。农村清洁工程示范村的生活垃圾、污水、农作物秸秆、人畜粪便处理利用率达到90%以上，化肥、农药减施20%以上，实现了家园美化、田园清洁。农村生产生活节能稳步推进。以沼气等可再生能源发展为重点，切实改善农业农村能源结构，目前全国沼气用户达到4 200多万户以上，受益人口达1.5亿多人，形成近2 500多万吨标准煤节能能力，减排二氧化碳6 000多万吨，生产有机沼肥4亿吨，已成为重要的民生工程和新农村建设的亮点。大力推进农业农村节能减排，全国累计推广应用省柴节煤炉灶炕1.8亿户，形成年节约7 000万吨标准煤的节能能力。

二、目前面临的问题和挑战

虽然我国农业资源环境保护力度不断加大，农业发展方式转变迈出新步伐，但是，无论是从实现保供给的目标任务看，从外部环境的影响看，从农业生产经营方式看，还是从社会公众的要求看，农业资源环境保护形势不容乐观。

（一）确保国家粮食安全和重要农产品有效供给任重道远，农业资源环境保护压力越来越大

不管经济如何发展，社会怎样进步，农业始终是国民经济的基础，确保国家粮食安全始终是农业发展的第一要务。虽然粮食连年增产、库存充裕，但我国主要农产品供求仍然处于“总量基本平衡、结构性紧缺”的状况，其根本原因在于增产幅度赶不上需求刚性增长的速度。据专家测算，农村每转移1个人到城市，每年增加粮食需求70斤；全国因肉蛋奶等需求增加每年增加粮食需求70亿斤，加上人口增加、粮食精深加工等，每年全国新增粮食需求在200亿斤左右。虽然可以通过进口进行调剂，但国际贸易量总体有限。我国玉米、小麦和大米已连续两年净进口，2014年近20年来首次超过1 100万吨，大豆进口量更是连续3年超过5 000万吨，而全球粮食贸易量每年5 000亿斤左右，不到我国粮食总产量的一半；国际市场大米贸易总量也就是 500亿～600亿斤，仅占我国消费量的15%左右，别人没有条件、也没有能力管中国人的饭碗。因此，在保供给的重重压力之下，作为世界粮食和农产品产消第一大国，我国只能在日益趋紧的资源环境约束条件下谋划农业生产，协调农业生产与资源环境保护还需要付出巨大努力。

（二）工业化、城镇化快速推进中农业资源环境约束加剧，数量减少与质量恶化问题并存

近年来，我国农业快速发展从一定程度上来说是建立在对土地等农业资源高强度开发、利用基础上的，农业生产的要素和环境也已绷得很紧。我国农业资源“先天不足”，人均耕地、水资源仅为世界平均水平的38%和25%，而且水土资源的时空分布不合理，有地没水、有水没地的资源不匹配矛盾比较突出。随着全球气候变化，极端天气事件明显增多，每年因灾损失粮食巨大。同时，随着城镇化、工业化的快速发展，城乡争地争水矛盾日渐突出。1996—2011年底，耕地面积净减少1.25亿亩。近几年耕地数量下降的趋势虽有所缓解，但占优补劣问题突出，补充耕地与被占耕地质量一般相差2～3个等级。有专家估算，近十年全国因占优补劣耕地导致粮食生产能力至少减少120亿公斤。此外，农业资源还面临着质量下降和环境污染的威胁。由于负载逐年加大，耕地退化问题越来越严重，东北地区黑土层已由开垦初期的80～100厘米下降到20～30厘米。由于城市与工矿业“三废”不合理排放等原因，工业和城市的污染加速向农业农村扩散，农业生产区地表水和地下水受污染程度正在加深。

（三）农业生产经营方式依然比较粗放，资源利用水平和效率有待进一步提高

我国农业基础差、底子薄，基本建设历史欠账多，基础设施和科技支撑十分薄弱，很长时间以来以外延扩张式的粗放经营为主。由于种植业效益比较低，农民既没有能力也不愿意在养地方面加大投入，耕地“重用轻养”现象普遍。与农业用水严重短缺形成鲜明对比的是，农业用水有效利用率只有50%左右，大水漫灌、超量灌溉等现象比较普遍，华北、东北西部等地地下水超采导致水位逐年下降。化肥的当季利用率只有30%多，普遍低于发达国家50%的水平，农药有效利用率同样只有30%左右。这些投入品的不合理使用，加之规模养殖比重迅速提高等原因，导致农业面源污染问题日益突出。而且还面临着由于农业发展而导致污染增加的风险、由于治理滞后而导致的旧账偿还这两方面的双重压力。当然，对农业面源污染问题也要辩证地看、客观地看。农业污染不同于工业污染，多数可以通过自然生态得到修复。

（四）社会公众的要求不断提高、诉求日趋多元，对农业资源环境保护提出新要求

随着经济发展和社会进步，人民生活水平大幅提高，很多与农业资源环境相关的问题引起了社会公众的高度关注。大家对农产品质量安全问题关注度高、容忍度低，要求质量安全标准向发达国家看齐。近年来，“三聚氰胺”、“瘦肉精”等农产品质量安全事件成为新闻舆论的焦点和社会公众关注的中心，影响了消费者信心，影响了政府形象，影响了产业发展。当然，农产品质量安全是个系统性问题，与我国农业农村发展所处的阶段相关，与农业的生产经营方式相关，但基础和源头还要依赖良好的生产环境。同时，随着新农村建设的推进，一些地区农民的生活方式开始与城镇趋同，据调查，目前农村每年产生约2.8亿吨垃圾，主要是乱丢乱弃、自然消解，而原本是重要生产生活资源的农作物秸秆被大量焚烧。如何变害为利、化废为宝，还农村以青山绿水，是我们面临的又一新任务。此外，随着社会公众的诉求日趋多元，农业功能已经由单纯提供产品，向综合提供产品、服务、环境以及过程体验转变，社会对生态农业、休闲农业、创意农业的需求十分旺盛。

三、今后应对的思路和举措

纵观世界农业发展历程，在经历了原始农业、传统农业、石油农业发展阶段之后，正在向现代高效生态农业发展。为消除石油农业对生态环境的负面影响，人们除了着力采取应对措施外，还在进行将生产发展与生态保护有机统一起来的技术创新，努力用生态农业替代石油农业。从20世纪60年代起，欧洲的许多农场率先转向生态耕作，亚洲和其他国家也在争相探索并取得了较大进展。

我国对发展现代农业的认识也经历了一个不断深化的过程。过去，我们的农业发展目标是养活世界上最庞大的人口群体，因此高产是主要目标；逐渐地，越来越注重农产品的质量，不仅是让人们吃饱，也要吃好，因此提出优质的要求；现在，随着环境问题的凸显，公众环境意识的觉醒，要求资源利用更加高效，生态环境得到保护，因此高效、生态、安全也成为现代农业的基本要求。党的十七届三中全会明确提出，发展现代农业，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式。具体讲就是三方面的要求：一是对产量的要求，要保障粮食和重要农产品的有效供给；二是对质量的要求，要保证农产品质量安全；三是对生态环境的要求，要实现环境友好、资源节约。当前和今后一个时期需要做好以下几方面重点工作：

1.加强农业基础设施建设，提高资源产出率和防灾减灾能力，减轻资源环境压力

加强农业农村基础设施建设，既是当前扩大内需、改善农村民生的重要举措，也是促进农业农村可持续发展、推进形成城乡一体化新格局的战略任务。当前，农业基础设施建设重点是高标准农田和农田水利设施。要抓紧制定实施《全国高标准农田建设总体规划》，大规模推进中低产田改造，形成新的生产能力。重点建设田间末级灌排沟渠、机井、泵站等配套设施，发展小型集雨设施、应急水源、喷滴灌设备等，增加有效灌溉面积。

2.加强农业科技创新，促进农业发展方式转变

我国依靠增加面积来提高主要农产品产量的空间十分有限，依靠增加化肥、农药等投入品来提高产量既面临报酬递减的制约又受到环境保护的限制，未来农业发展只能依靠科技。一方面，要加强农业科技进步，不断提高农业科技的自主创新能力、成果转化能力和农业技术推广服务能力，不断提高科技贡献率和资源利用率。另一方面，要着力培养新型职业农民，壮大新型农业经营主体，继续开展阳光工程培训，深入推进新型职业农民培育试点，加强新型职业农民培育体系建设，研究落实新型职业农民扶持政策，努力培养一大批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民。

3.加强农业环境保护

重点是推广节约型技术，加大面源污染防治力度，改善农业生态环境。深入开展农产品产地环境保护工作，推进农产品产地土壤重金属普查与分级管理，建立预警机制，创新修复技术，探索农产品禁止生产区划分，建立禁产区补偿机制。从源头预防、过程控制和末端治理等环节入手，开展农业面源污染定位监测，实施农村清洁工程，推进农村废弃物资源化利用，将农业源污染物减排工作纳入国家节能减排中，建立考核机制。加快开展规模化畜禽养殖污染治理，大力推广农业清洁生产技术，减少外部投入品使用量，减少污染物排放量，实现资源的节约和清洁生产。推进美丽乡村创建，在全国不同类型地区试点建设 1 000个美丽乡村，重点发展生态农业、能源生态工程、休闲农业，整治乡村环境，培育农村生态文化，着力改善农村面貌。

4.加强农业资源保护

重点是加强耕地、草原、渔业等资源合理利用和保护，实现可持续发展。强化耕地质量建设与管理，大力推广使用有机肥，持续推进秸秆机械粉碎还田，发展保护性耕作，提升土壤有机质和水资源利用效率。继续组织开展退牧还草、京津风沙源草原治理等重大工程，积极推动禁牧休牧轮牧、草畜平衡和基本草原保护等制度落实，不断提高草原生产生态效益。坚持休渔禁渔制度，控制捕捞强度，开展渔业资源增殖放流，恢复和保护渔业资源。同时，统筹做好农业野生植物保护和外来物种防治工作。

5.坚持走中国特色生物质能源发展道路

我国每年产生农作物秸秆7亿吨左右，畜禽粪便30亿吨左右，农产品加工废弃物1亿多吨，大部分没有资源化利用。同时，利用不适于粮食生产的荒山、荒坡和盐碱地等，种植高产非粮能源作物，年可产燃料乙醇2 000万吨、生物柴油250万吨。今后，要在保障国家粮食安全的前提下，坚持“不与人争粮，不与粮争地”的原则，充分利用各类农业废弃物，大力发展农村沼气，开展秸秆能源化利用，适度发展甘蔗、甜高粱、薯类、油菜等非粮能源作物，推进农业生物质能产业健康有序发展。

陈晓华

农业部副部长